村干部贪腐的典型特征及其防治对策

摘 要：在全面从严治党向基层迈进的当下, 村干部贪腐已成为基层贪腐治理的重点问题。村干部贪腐特征明显:“1+X”团队式腐败特征突出, 时间跨度长、隐蔽性强, 初始贪腐时间节点较为典型, 渐进式腐败套路明显。这主要是村级政治生态不完善、村务管理程序化不足、村干部权力过大、有效监督体系缺位等原因所致。对此, 应做好综合严惩、构建规则与修复政治生态三方面工作, 分步骤推进规则体系建构, 以系统化制度防治村干部贪腐问题。

随着全面从严治党向基层延伸, 遏制农村腐败、促进农村和谐稳定成为当前基层治理的关键问题。但目前, 随着城乡一体化建设的不断加快, 沉淀到农村的资源不断增多, 农村已成为新的利益冲突地带。在村级财务管理、集体资金分配、惠民政策落实等方面暴露出的村干部贪腐问题已成为牵制农村发展的顽疾痼瘴之一。如何解决村干部贪腐顽症, 是摆在基层政府面前的一个重要问题。

一、村干部贪腐的典型特征

1.“1+X”团队式腐败特征突出。村干部贪腐在人员构成上具有明显的“1+X”行为特征。围绕财政资金产生的团队式贪腐主要是“一个领导+相关财务人员”, 多是套取或截留国家专项资金、变卖惠农物资, 村支书与会计或报账员合谋侵吞公款。围绕外部资金收受贿赂的团队式贪腐则是“一个领导+相关商人”, 多发于征地拆迁、土地流转过程中, 经常是村支书与拆迁公司、建筑公司或其他商业公司负责人之间过从甚密, 进而收受贿赂或主动索贿。除贪污钱款外, 还有一种模式是“村支书+村民”合谋。如负责征地拆迁的村干部利用职务之便, 在明知村中拆迁户恶意装修骗取国家补偿款的情况下, 还大量收受拆迁户、装修人的烟酒礼金, 对恶意装修予以签字确认并给予补偿, 不仅造成国家资产流失, 还严重损害了党和政府在基层的威信。

2.时间跨度长、隐蔽性强。村干部贪腐的时间跨度一般较长, 短则三五年, 长则七八年。这主要是由于村干部大都出身本地农村且任职时间较长, 容易以村为单位构建“针插不进、水泼不进”的“独立王国”, 进而阻塞上级政府与村民之间的信息互通, 多数村民对上级政府各项惠农政策完全不知情, 这就给了一些村干部得以长期钻空子的机会。违法乱纪的村干部或是套取、截留上级部门拨付的专项资金与各类款项, 或是变卖国家无偿下拨的物资, 而村民大多不知内情、不通消息, 有些违纪违法行为实施多年都未被检举揭发。这也说明村干部贪腐行为隐蔽性强、较难查处。当前对村干部贪腐问题的处理主要集中在失职渎职、作风不端、违规建房等易于察觉的“显性问题”上, 但贪污贿赂、违反财经纪律等更具危害性的“隐性问题”较难被查处。

3.初始贪腐时间节点较为典型。违规截留或套取国家项目资金多出现在农忙时分。此时基层工作繁重, 容易出现纰漏, 加之资金划拨集中, 短期内工作量大, 较易浑水摸鱼。收受贿赂的初始节点经常在节假日前期或结伴外出旅游期间。端午、春节等节假日前一天是村干部收受贿赂高发期。村干部与商人结伴出游时, 行贿人会借同宿同游之机实施贿赂, 行贿受贿活动还会延伸到后续的招商引资、项目开发阶段。在有基础设施建设、土地转让等资金流动机会的村镇片区, 村干部贪腐则多发于招投标前后, 尤其是在相关人员往来频繁的某段时间内会出现贪腐高发现象。

4.“贪小钱探路”的渐进式腐败套路明显。村干部贪腐一般都是渐进式的, 无论是收受贿赂还是截留或套取资金, 第一、二笔金额通常较小, 目的在于用“小钱”来试探规则漏洞, 为以后的大额贪腐探路。在一起私分村年度账外结存款的贪腐案中, 第一笔贪腐金额不到五百元, 但第二笔金额则增长到将近五千元, 及至第三年的账外结存款侵占金额就高达五万元。在用“小钱”探路、确定贪腐方式后, 便会出现“贪腐扩容”现象, 在第三笔后经常会出现贪腐范围及项目急速扩增现象。在一起违反财经纪律案中, 前两笔只是伪造农户签名套取国家专项资金, 之后便渐次出现了多开发票、虚报工程量套取资金, 截留、变卖国家无偿下拨物资, 向村民索贿等现象。

二、村干部贪腐的内在成因

近年来村干部贪腐问题多发高发的原因主要是在村镇快速发展的当下, 村级治理环境发生巨变, 但相应的规则建构尚不完备, 给了一些人可乘之机。

1.村级政治生态不完善。当前, 村级政治生态整体情况不容乐观。农村“空心化”造成人才与文化双断层, 传统秩序与敬畏感的缺失使得打架斗殴、喝酒赌博、懒散懈怠等陋习在农村肆意蔓延。在不良生态环境中, 村干部极易受到感染而放松要求、思维僵化、不主动担当、拒绝改变。这些陋习虽与村干部贪腐不直接相关, 却为贪腐行为埋下了伏笔。有的村干部秉承“学习无用论”, 认为只要能解决农民问题就是有“真本事”, 日常工作懈怠、不思进取, 对新问题、新矛盾总是采取简单粗暴的“老一套”, 时常违规而不自知;有的村干部养成酗酒恶习, 在工作中与人争吵甚至打架斗殴, 村务管理混乱不堪, 基层矛盾非但得不到解决, 还有被不断激化的趋向;有的村干部更是因染上赌博恶习或误借高利贷而将村财务视为偿还债款的提款机, 之后走向腐化堕落之路。

2.村务管理程序化不足。除政治生态大环境欠佳外, 村级事务管理也存在诸多问题。其中一大弊病就是村级财务管理混乱、账目漏洞百出。村财务制度不健全给了村干部伙同会计或报账员钻空子的机会, 其或是在村账外设立“小账”, 或是将费用另行列支, 伺机套取公款、大搞资金体外循环。另一大管理弊病就是村务管理暗箱操作情况普遍。在一些发展较快的村镇片区, 在监督缺乏的情况下, 有的村干部化身“土皇帝”, 该张贴上墙的不上墙、该公示的不公示, 截断信息渠道, 许多村务处理完之后村民尚且不知情。第三大弊病集中体现在用人上。人事任命的制度化缺失使得村干部话语权过大, 一些村干部将权力附带的信息与资源当作礼物来送人情、拉帮结派, 在关键位子上安插亲信, 治理能力让位于“忠于上级”, 重要岗位上只要是“自己人”、能应付工作就行, 至于其思想政治素质、业务能力并不是特别重要。这也导致村干部职务犯罪中窝案、串案现象严重, 查处村干部的腐败问题时, 往往是查处一个带出一串、牵出一窝。

3.村干部任职时间过长、权力过大。虽然《村民委员会组织法》规定村干部任期三年, 不称职可由村民罢免, 但多数村干部都是从土生土长的本村村民中选举产生, 且往往多个职务一肩挑, 在本村内部有着盘根错节的关系网络, 一般都倾向维持长时间的连选连任状态, 一旦出现一次违规办事, 就会形成权力任性的常态。同时, 农村中能对村干部权力起到有效监督作用的青壮年大多外出打工, 留守的老弱妇孺群体政治能力不足, 有的村甚至连罢免村干部时“本村五分之一以上有选举权的村民或三分之一以上村民代表联名”这个前置条件都难以满足。上级党委虽然积极选聘大学生村官作为“新鲜血液”充实基层, 但长期的熟人社会使得村内人事盘根错节, 许多大学生村官短时间内很难在基层打开局面, 无法对既有格局形成有效改进。

4.针对村干部的有效监督体系缺位。村务公开度、透明度不够, 使得同级监督很难实现有效突破。一些村干部利用上下级信息不对称的漏洞, 将村财务收支状况、宅基地审批事项等理应定期公开的村务隐瞒不报, 致使同级干部难以对重要村务进行监督。在个别村甚至出现了一把手大权独揽、架空村民大会的情况。近年来, 群众监督虽有所加强, 但隐蔽性强、专业度高的财务问题难以依赖群众实现有效监督。群众监督主要集中在对显性问题的监督上, 能有效限制村干部作风粗暴、吃拿卡要、饮酒赌博、打架斗殴、公车私用等较为明显的滥用职权、违反廉洁自律等问题, 但对更为隐蔽的违反财经纪律、破坏社会主义经济秩序等问题缺乏足够的监督能力。而村在行政管理体系中的特殊性, 使得上级乡镇政府的管理也很难及时到位。当前, 规范农村管理的主要依据是《中华人民共和国宪法》《村民委员会组织法》, 既有条文对村级组织管理的权责偏原则性表述, 缺乏细致规定, 这就给了村干部极大的自由裁量权。对村干部违法行为进行惩处的规定比较模糊, 村干部涉嫌经济犯罪时, 由于管辖权不明, 公安机关、检察机关之间的管辖权交叉重叠, 从而影响了上级机关对村级治理的有效监督。另外, 针对村干部的同级监督、群众监督、上级监督各行其是、相互脱钩, 限制了村干部监督体系的系统性效用。

三、构建系统化制度防治村干部贪腐

多数研究者认为, 应在思想教育、强化监督、制度建设等多方面有针对性地重拳出击, 以提升村干部拒腐防变能力。但多数建议停留在罗列防治方法上, 忽略了各类方法间的配合关系及其综合疗效, 降低了村干部贪腐防治手段在基层的可操作性。从本质上看, 村干部贪腐的根源在于快速扩张的基层治理需求形成了新的规则真空, 而村干部传统的治理方式又不足以对规则真空形成有效覆盖。因此, 在推动全面从严治党向基层延伸时应以规则构建为核心, 建立村干部拒腐防变的制度化长效机制。

1.短期而言, 应以严惩违规违法行为为主, 严打贪腐与警示教育双管齐下, 遏制基层腐败蔓延。首先, 应加大对村干部贪腐案件的查处力度, 增强震慑力。发挥纪检、审计、监察部门的作用, 对案件中暴露出的问题进行分析排查, 加大对涉农专项资金、村级财务相关贪腐问题的查处力度。对不严格执行法律制度、违规用权的村干部严肃处理, 对涉嫌或构成犯罪的村干部及时移送司法机关。对群众反映强烈、影响恶劣的典型案件在可允许的范围内予以通报并公开曝光, 达到查处一案教育一片、整治一方的效果。其次, 强化对村财务的审计。可由纪委牵头, 会同审计、财政及相关业务部门对村财务进行“推磨式”审计, 组织甲村对乙村、乙村对丙村、丙村对甲村进行审计, 并将审计结果通报公示, 及时纠正存在的错误。对财务不规范、报销手续不齐全的涉事村干部开展诫勉谈话, 果断查处负责人的违法行为。再次, 可积极借助法庭审理等方式开展警示教育。一些村为村干部量身定制廉洁行为规范卡牌, 但文字材料不够鲜活, 很少有村干部会花心思阅读研究, 而庭审案件一目了然, 能让村干部更直观地了解滥用权力所受到的惩罚。最后, 加大对村干部的犯罪预防教育力度。可借“送教下基层”等活动, 让相关专家通过讲座培训、法治教育等方式提高村干部懂法、守法意识。在预防教育中要注重增强培训实效, 强化廉政教育培训的考核, 以改变当前多数人“凑人头”听课的现状, 推动廉政规范入脑入心。

2.中期来看, 应重点提升村务管理的制度化水平, 完善村级财务与人事的制度化建设, 扎牢制度笼子。财务方面, 应明确财务管理规范, 筑牢限制权力的“篱笆”。一是由上级政府监督制定村级财务管理制度。在文件中对村级财务收支预 (决) 算、财务开支审批等方面提出具体、清晰的要求, 并强制规定将制度统一张贴上墙, 使村、组在财务操作过程中有章可循。二是出台农村集体资产管理细则。结合各村实际做到“一村一则”, 明确规定农村集体财产的权属、经营、管理、监督、评估与审计规范, 杜绝灰色地带。三是积极构建第三方平台, 解决当前易引发权属混乱的重大资产问题。当下农村治理中矛盾最多的是土地流转各项问题, 可在农村推广第三方产权交易平台, 强制规定一定规模的土地流转必须通过上级农村产权交易平台展开交易。将重要矛盾的裁决权交给上级政府, 既能对村干部形成恰当的保护, 也能有效促进农村的党风廉政建设。人事管理方面, 主要是加强对村干部的制度化管理。首先, 完善勤廉双述评议制度, 让村干部全面接受村民的公开问责考核, 将村干部“年检”制度化。农村党员、村民代表围绕廉洁自律、工作绩效和为民办实事情况, 对村党支部班子和“两委”成员进行评议, 对于个人评议不称职率达一定比例的村“两委”成员, 可酌情按程序换岗, 强化民主监督实效。其次, 加大向基层输送优秀人才的力度, 增加基层的“新鲜血液”。在认真贯彻《村民委员会组织法》的基础上, 党委政府应尽可能多地选聘优秀大中专毕业生充实到农村基层组织一线, 发挥其文化水平高、道德素质好的优势, 改善农村基层组织的知识结构与人员结构。

3.远期来说, 应以构建基层的遵约守则文化为要, 逐步修复基层政治生态。表面上看, 村干部贪腐是个体行为, 但村干部从村民中产生, 有什么样的村民就会选出什么样的村干部。要从根源上培育村干部的遵约守则意识, 需先一步在群众中培养规则意识与底线意识。一是推进村级廉政文化建设, 加强反腐倡廉宣传。可借广受村民欢迎的小品、快板、广场舞等方式举办廉政文艺活动, 将廉政文化渗透进村民生活中。二是在基层遴选德高望重的村民代表树立标杆。村民从众心理明显, 可借村民身边榜样的示范效应带动村级政治生态向好的方向发展。在遴选标杆人物时应淡化政府干预, 尽可能多地以非正式组织、第三方组织主导等方式来提高村民代表的民间威望, 防止村选代表被村民认为“背后有人”, 从而产生抵触心理。三是对当前村民生活状态进行改造, 培养村民自身的责任感。随着城乡一体化进程的加快, 农村传统的秩序受到冲击, 但对城市文化的接纳又不足, 导致许多农村成为城市边缘的“文化沙漠”, 赌博、酗酒、打架斗殴等乱象频出。针对村中不良习气, 应从生活细节的改变做起, 在农村推广“生活改造运动”, 限制赌博、酗酒等恶习的传播, 重塑质朴的乡村生活。

当前, 村干部贪腐问题已成为农村治理中的一大顽疾, 其核心原因是村级治理中的规则体系建构不足。在全面从严治党向基层延伸的当下, 应在强化查办村干部腐败力度的基础上积极构建村级事务管理的制度化体系、培育遵约文化以修复农村政治生态, 在农村形成学规则、知规则、懂规则、守规则的大环境, 做到“选对人、管好钱、用好权”, 提升村干部整体素质和治理能力, 从根本上防治村干部贪腐问题。

作者简介： 苏瑞娜 (1985—) , 女, 中共南京市委党校讲师、法学博士, 研究方向为国家治理能力现代化、基层贪腐防治。;

来源：领导科学. 2018年28期 第7-9页