严格起诉条件审查对行政诉判关系的影响与矫正
殷勤 | 严格起诉条件审查对行政诉判关系的影响与矫正(点击原文)
本文刊登于《人民司法》2022年第1期, 作者：殷勤。作者单位：江苏省南通市中级人民法院
目次
一、问题的提出
二、行政诉讼起诉条件成为高阶门槛的表现
三、对支持严格审查行政起诉条件理由的批驳
四、严格起诉条件审查对行政诉讼结构的影响
五、去高阶化与行政纠纷解决
六、认真对待行政诉判关系
一、问题的提出
诉判关系在形式上表现为当事人主义和职权主义。当事人主义立场下法院属于协调型权威，更为被动，诉讼程序更注重于纠纷的解决，而职权主义立场下法院属于等级型权威，更为主动，诉讼程序更注重于政策的实施。两种法律程序和诉判关系，反映了司法在国家和社会治理体系中的不同功能。
在当前的行政诉讼实践中，行政诉判关系反映出多元立场。根据行政诉讼法第一条，行政诉讼立足于解决行政争议。由于现阶段大量行政争议是因社会政策变迁而引发的，行政诉讼在解决纠纷的同时不可避免要体现政策的有效实施。这意味着行政诉判既要尊重当事人处分权，注重于当事人的实体诉求作出裁判，也要体现职权探知主义，注重于贯彻和落实国家的各项政策，而不完全受原告诉讼请求的拘束。但除此以外，实践中行政诉讼还表现出一种差异化的职权主义特征，即法院通常会主动和严格审查原告的起诉是否符合起诉条件。据统计，近年来行政诉讼一审收案数量较之行政诉讼法修改实施前快速增长，但同时也有接近1/3的案件以裁定不予立案和驳回起诉的方式审结。这意味着立案登记制实施以来，虽然行政诉讼起诉难问题得到了有效解决，同时也产生了起诉难破解之后新的判决难。由于法院没有对所提交的实体争议问题作出判决，这些行政诉讼的原告就像电影《秋菊打官司》中的秋菊一样，仍然徘徊在“法的门前”。
行政诉讼脱胎于民事诉讼，大陆法系民事诉讼理论中有起诉要件与诉讼要件的区分，起诉要件是诉讼开始的要件，诉讼要件是对本案实体权利义务争议进行判决的要件，不具备诉讼要件就不能对实体权利义务争议作出判决，但不影响诉讼成立和法院对案件审理的开始。我国行政诉讼法没有明确规定诉讼要件，实践中对诉讼要件的审查一并归于对起诉条件的审查，但易于混淆程序开始要件与实体判决要件，将后者前移至起诉阶段严格审查，抬高起诉门槛，对实体问题的审理和判决需以满足高阶化的起诉条件为前提。行政诉讼起诉条件的高阶化，是造成起诉难破解之后判决难的一大病灶。
二、行政诉讼起诉条件成为高阶门槛的表现
考虑到行政诉讼中原、被告诉讼能力和法律地位的不对等，法律对起诉条件设定了较低的标准，仅作宽松的形式审查，实践中有的法院对行政诉讼开始的条件则采较为严格的实质审查标准。
（一）严格界定可诉的行政行为
行政诉讼法第二条将“具体行政行为”修改为“行政行为”，第十二条将“人身权、财产权”修改为“人身权、财产权等合法权益”，旨在通过扩大可诉的行政行为范围扩大权利保护的范围。但是，实践中有的裁判持行政诉讼受案范围例举主义观念，将行政行为限定于行政诉讼法第十二条例举的行政行为，并将不可诉的行政行为作扩大解释，扩大了行政行为不可审查的范围。例如，在葛某诉某土地储备中心行政强制案中，法院以案涉强制拆除房屋行为作出于《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前、所涉争议属民事纠纷为由，裁定驳回葛某的起诉。在杨某诉某县商务局行政处罚案中，法院以某县商务局对杨某实施开除系行政机关内部人事争议为由，裁定对杨某的起诉不予立案。
（二）严格认定利害关系和被告资格
行政诉讼法第二十五条吸收了最高人民法院《关于执行行政诉讼若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第12条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，并将“法律上利害关系”修改为“利害关系”，旨在拓宽而非限缩行政诉讼原告的范围。实践中有的裁判对行政诉讼原、被告采显名主义立场，即认为只有法律明确规定的权利主体、行政行为载明的行政相对人才是行政诉讼的原告，以及法律规定的职权机关才是行政诉讼的被告，从而窄化了对利害关系和职权法定的理解。例如，在某单位诉某区政府行政协议案中，法院认为只有房屋所有权人才是被征收人，但忽视了实际使用人添附和经营性损失等财产权利，裁定驳回某宾馆的起诉。在刘某诉某县政府行政强制案中，法院认为刘某在起诉状中陈述房屋系被拆迁公司和村委会拆除，但不能证明被县政府拆除，裁定驳回刘某的起诉。
（三）原告对起诉事实承担严格的举证义务
行政诉讼法第三十四条规定被告对行政行为是否合法承担举证责任，被告在不能提出证据，或者提出的证据不能证明行政行为合法时，要承担行政行为被判定为违法的后果，这意味着被告承担的是客观举证责任；而原告证明起诉符合法定条件，只属于推进诉讼程序进行的主观证明责任范围。“原告一旦提起诉讼，就等于将行政行为是否违反宪法和法律交由法院审查”，为了实现法院对行政的有效监督，也不宜要求原告负担过多对起诉事实的证明义务。实践中，有的裁判课予原告对起诉事实的客观证明负担，在原告不能完全举证证明时裁定不予立案或者驳回起诉，其实是课予原告对行政行为违法的举证责任。
（四）有具体的诉讼请求被严格解释为“一行为一诉”
通常来说，人民法院遵循针对一个行政行为提起一起行政诉讼的诉讼规则，但在涉及多阶段行政行为或者多阶段行政程序的行政诉讼中，经常存在数个行政程序或者行政环节共同作用、对行政相对人产生影响的法律适用效果。此时，考虑到原告自身的诉讼能力，以及行政行为多阶段、多程序的特点，而仍强调“一行为一诉”或者“一案一诉”，可能将原告导向针对多个行政程序分别起诉，进而造成程序空转的问题，难以体现一次性、彻底解决行政争议。例如，在陈某诉某县政府征地行为违法案中，法院认为土地征收有多个环节，由于无法明确原告具体针对的是哪一个环节的行政行为，裁定驳回陈某的起诉。在刘某诉某区政府强征土地违法及赔偿案中，法院认为刘某既要求确认强征土地违法、又要求确认强拆房屋违法，不符合一案一诉，裁定驳回刘某的起诉。
（五）排除诉的具体事由被主动严格审查
在诉的利益构成要件中，除了受案范围、正当当事人和诉讼必要性等一般化要件以外，是否超过起诉期限、是否构成重复诉讼、是否以其他先行处理程序为先决条件、是否受生效裁判拘束等，也属于个案中需把握的排除诉的具体事由。理论上，是否排除诉和否定诉的利益，应当以原告主张的权利是否值得裁判保护为必要。同时，排除诉的事由属于在审理阶段由被告提出并举证证明的事实，实践中法院倾向于对排除诉的事由采依职权主动审查立场，排除诉的同时并不主要考虑甚或不考虑原告权利救济的必要性和可得性。法院通常会主动审查起诉期限问题，对认为超过起诉期限的一般不会审查是否有正当理由，有的未经被告提出和言词辩论程序，迳行以超过起诉期限为由裁定驳回起诉。对此，《若干解释》第27条第（1）项就曾规定，原告对起诉符合法定条件承担举证责任，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。例如，在王某诉某区政府行政强制案中，王某于2013年起诉时，行政机关所在地的法院未立案也未作出裁定。王某于2016年向集中管辖法院再诉并提供了当时起诉的证据，法院以超过起诉期限为由裁定驳回起诉。在朱某诉某县政府行政赔偿案中，政府的征地拆迁行为在案外人诉讼中被确认违法，法院则认为朱某不是该案当事人，朱某未先行起诉确认行政行为违法，裁定驳回朱某的起诉。
三、对支持严格审查行政起诉条件理由的批驳
严格审查起诉条件反映了国家行政具有先验优越性的认识和对秩序行政的固守，行政诉讼的主观诉讼构造易于被解释为由原告对合法权益受到侵害、具备诉的利益承担客观举证义务，但同时可能忽视行政争议解决和基本权利保护的必要性。
（一）秩序行政并非现代行政追求的唯一法价值
传统观点认为，国家意志具有先验的优越性，行政作为国家意志的代表，是“为国家目的而进行的活生生的国家作用”，对行政机关依法行使公权力而作出的行为，公民应当充分尊重和服从。基于这一观念认识，实务中易于固守一种秩序行政思维，将维护行政意志和客观法秩序置于更为重要的法价值予以维护，不仅将起诉条件前置审查，而且由法院主动审查；不仅审查起诉的形式是否完备，而且对受案范围、当事人适格、诉讼请求、起诉事实、起诉期限、重复起诉、诉讼标的羁束等实施细致审查。如果法院认为原告不符合起诉条件（之一），无论事实上可能被侵害的是基本权利、其他权利、财产性利益抑或反射利益，都认为不再具有实体审理的必要，如此似乎就维护了客观的行政管理秩序。
但是，随着社会的进步，将行政视为国家的统治、将行政行为视为绝对国家意志产物的观念不断得到修正。新治理理论认为，政府与公民之间的关系已经向沟通、协商与合作转变；社会法治国观念认为，行政行为的实质是对个人给予生存照顾，命令与服从方式因此被限定于一个狭小的范围之内。在行政诉讼法领域，程序法公定力理论指出，行政行为并不具有任何实定法上的公定力，“所谓公定力，只是赋予特定机关依据特定程序排除行政行为的效果”。因此，有必要将公民权利保护上升为与客观法秩序维护同等重要的法价值，以此指导和修正实践。
（二）对行政诉讼主观性的强调可能妨碍了对权利的保护
行政诉讼法修改后，主流观点认为我国行政诉讼符合主观诉讼特征，法院的审理和裁判应当主要围绕对原告权利的救济展开。但是，如果不考虑原、被告诉讼能力和实体法律地位的不对等，不在诉讼结构上对原告进行倾斜性配置，就难以体现主观诉讼保障主观权利的目的。现阶段，行政诉讼仍主要围绕撤销诉讼建构审理体系，法院的审理活动主要围绕对被诉行政行为合法性进行审查，难以完全围绕私权保护进行。“由于存在诉讼请求主观性与法院审判客观性的矛盾，行政诉讼在构造上呈现为扭曲的内错裂状态。”过于强调诉讼请求主观性，强调诉的利益适合性，易于在起诉阶段就要求原告负担诉讼要件甚至本案要件的举证证明责任，但没有考虑到当事人对案件事实的信息来源存在巨大落差时原告证明困难的情形。相反，在客观诉讼结构中，原告只要与被诉行政行为有一定的关联利益即属“诉追适格”，而不必采严格的权利受害标准。无论是体现主观诉讼对原告合法权益的保障，还是体现客观诉讼对被告依法行使职权的监督，都是对本案审理阶段提出的要求，而不区分诉因严格起诉条件审查，将可能超越为本案审理提供必要保障的限度。
（三）起诉与审理的阶段划分可能割裂争议处理的整体性
一般意义上，法院在行政诉讼中实施的审查包括程序审查和实体审查，程序审查完成于起诉立案阶段，实体审查完成于案件审理阶段；在审理行政行为合法性等实体问题之前，需要首先完成对是否符合起诉条件的审查。将案件受理和审理两个阶段加以区分，分别审查，体现了审判方式的精细化。但是，过于注重程序与实体、起诉与审理的划分，也会割裂两者的内在联系，把作为整体的行政争议碎片化处理。当事人将纠纷提交至法院，从一开始就希望争议得到终局性解决，但法院在处理本案要件之前，往往拘泥于对是否符合起诉条件的审查，这导致原告与法院难以形成有效对话，法院也难以对原告的实质诉求作出有效回应。如果纠纷在一个诉讼中得不到解决，又没有其他更为有效的纠纷解决出口，原告就会提起更多诉讼，导致案件的数量增长。实践中，针对起诉条件发展出较为细密的司法审查技术，如仅就“没有权利保护必要”这一项裁定理由，就有不适时保护、低效保护、保护放弃、不正当保护、无益保护、保护必要性消灭、重复保护等多样化的裁判观点。基于整体性视角，起诉条件等程序性审查是为更好地推进实体问题审查提供条件、作准备的，应当有主次之分。行政诉讼的主要目的是解决行政争议，而非搁置争议，法院审理的落脚点应当放在行政行为合法性、行政争议解决有效性上。
四、严格起诉条件审查对行政诉讼结构的影响
严格起诉条件审查，将需要通过庭审对抗查明的诉讼要件事实，前置到立案阶段审查，但由于未同时考虑举证责任分配问题，以及对直接言词原则的贯彻，一定程度上改变了行政诉讼固有的结构，影响了法官裁判的思维方式。
（一）诉讼结构模式的理想型与变体
一般认为，诉讼是由法院对原、被告发生的争议居中裁判，法院通过将查明的案件事实代入法律规定的构成要件事实，裁判双方的权利义务关系；同时，审判过程还须遵循严格的程序要求。由当事人对抗并由法院居中判决的诉讼结构，是稳固的三角形态，反映了规则适用的“要件—效果”模式特点。在行政诉讼中，由于原、被告诉讼能力不对等，法律规定了被告对被诉行政行为合法性承担举证责任等程序要求，以此保证“诉—辩—审”形态结构的稳定性和实效性。
随着可欲形成的诉讼目的和诉讼结果的变化，诉讼结构会向两个方向延展：其一，诉讼目的由纠纷解决向社会政治、经济等特定政策目标转移，诉讼的工具性得到进一步彰显，法院在诉讼活动中的职权范围相应会得到极大拓展，法院职权行为的高频次和宽领域，更类似于自上而下实施命令和控制，使诉讼结构由三角结构向垂直结构倾斜；其二，诉讼作为当事人协商和解的平台，诉讼过程成为自主性的私的交涉过程，程序的正式性和法院的审判行为相应有所弱化，法院更多承担的是参与和促进双方当事人沟通的角色，诉讼模式向妥协性调整模式转变，诉讼结构相应由三角结构向水平结构倾斜。
（二）行政诉讼结构从三角结构向垂直结构的飘移
垂直结构与水平结构主要是为了填补三角结构应对现代社会诉讼需求的不足、作为补充性装置而存在的。实践中，行政诉讼固有结构的转变主要有两种倾向，一种是强的意义上的偏离，即意图停留或游离于法的空间之外；另一种是弱的意义上的偏离，即意图偏离司法原理和程序，弱化法的自主性、一般性和形式性。
行政诉讼在实施立案登记制前曾经存在“起诉难”的问题，有的地方为限制受理行政案件，形成了一些“土政策”“潜规则”，少数法院对当事人的起诉不立案也不作出裁定，在立案受理问题上游离于行政诉讼法之外，形成行政诉讼的立案政治学，导致对行政诉讼固有结构强的意义上的偏离。行政诉讼法修改和立案登记制实施以后，限制法院收案的“土政策”“潜规则”被取消，行政诉讼“起诉难”问题得到有效解决，行政诉讼重又回到固有结构。
但是，法院有时也会通过严格审查起诉条件，搁置对部分棘手争议的处理，从而又导致对固有结构弱的意义上的偏离。在集体土地征收和国有土地上房屋征收领域，行政机关一般会交替使用管理与磋商的方式解决争议，只在最后阶段才正式诉诸法律手段，并且有时也会放弃正式的法律程序而直接诉诸强制。由于征地拆迁案件的审理会显著影响到地方政府推进重大项目等公共利益，法院需要更多考量裁判的社会效果，严格审查起诉条件就成为裁判工具箱中的重要工具。法院并不总以“要件—效果”模式作出一个合法/违法的判决，有时会通过严格审查起诉条件，回避对实体问题的审查。
但是，仅对原告提交的材料是否符合起诉条件作书面审查，而非通过正式的庭审程序分配原、被告双方的举证责任，会使正式的“诉—辩—审”三角结构，转化为非正式的“诉—审”垂直结构，法院更类似于依职权对当事人的申请作出一项驳回的命令，而非居中判决权利的归属。由于这一裁判方式不触及纠纷的实质和原告的实体诉求，行政机关可以合法隐藏其违法之处，例如，在认定原告超过起诉期限的案件中，法院一般不再审查行政行为的合法性，原告可能彻底丧失对权利的有效救济。
（三）行政诉讼中的程序空转
案件不符合起诉条件即无需实体审理，这会诱使法官优先审查起诉条件。在手头案件较多或遇到难办案件时，基于后果主义立场，有的法官会先在观念上决定不立案或者驳回起诉，之后再寻找正当性理由，即以偏离行政诉讼“诉—辩—审”结构但同时又符合法律的方式包装作出的决定。这种名实分离，一定程度上会使得个案的正当性或正义性为人们所忽视。
但是，在诉讼程序终结后，当事人会寻求继续启动、引发后续法律程序，这既包括一审程序结束后启动二审程序、再审程序，也包括请求行政机关再次启动行政程序，以及新一轮行政复议与行政诉讼程序。当事人的实体利益诉求较难得到处理和彻底解决、针对同一实体争议问题的反复诉讼、案件裁定比例偏高、案件数量居高不下，这些因素会相互强化，引发更为严重的程序空转。
针对这一现象，最高人民法院明确指出，“行政案件裁定案件数量居高不下，程序空转率极高，极大浪费了四级法院司法资源，弱化了行政审判实质化解纠纷的能力和水平”，“不解决实质争议的裁判，就是‘空调白判’，最终会损害行政审判的公信力和司法权威”。从行政诉讼法预设的四级法院审级定位来看，绝大多数行政争议均应当在中、基层人民法院一、二审诉讼程序中解决，高级法院和最高人民法院则更多解决法律适用疑难和分歧，实现法律制度的统一适用。但由于一、二审裁定比例偏高，大量的行政争议在诉讼程序中得不到有效处理，案件会不断地向上汇聚。
从中国裁判文书网检索发现，最高人民法院上网公开的行政裁判文书从2016年的4885份增长到2021年1-10月的14397份，增长了3倍。从基层人民法院行政庭到最高人民法院行政庭，审级越高，法官人均办案数量越多，法官工作量越超饱和，行政案件数量与审级之间形成严重倒挂的局面，呈现倒金字塔态势。法院审级划分的意义大打折扣，不利于形成逐级向上的梯度性司法审查权，也不符合行政诉讼法对不同层级法院行政案件管辖权限的规定。
五、去高阶化与行政纠纷解决
若有权利必有救济，严格起诉条件审查，人为抬高起诉门槛，阻隔了权利救济，偏离了正常的和社会所欲求的行政诉判关系，形成了新的立案政治学的困境。“行政诉讼应当在确保权利救济有效性、促进诉讼效果最大化方面发挥更积极的作用。”司法审查的着力点在于更公正地解决纠纷、监督依法行政，而非更有效率地解决案件。行政诉讼降低起诉门槛、去高阶化势在必行。
（一）在观念上确立一次性解决纠纷的审理理念
二战以来，各国普遍强调将一次性全面解决纠纷作为民事诉讼的主要目标，要求一个判决尽可能在更大范围内发挥定纷止争的作用。行政诉讼法将解决行政争议作为立法目的之一，意在要求一个诉讼中尽可能把有关的纷争一次而且统一地予以解决。这需要当事人与法院共同努力。原告应集中、适时提出诉讼资料，除非有正当理由，应在一次诉讼中提出与本案有关联的所有诉讼请求，全盘托出、不留后手。被告作出行政行为时应告知救济途径，其职责重在对行政行为合法性提供证据，支持、配合法院对实体问题进行审理和作出判决。法院应将审判重心放在第一审程序，加强规范释明工作，引导、提示当事人在一审中提出完全、充分、适当的诉讼请求。
现代制度设计的一般原理是，越靠近塔顶的程序在制定政策和服务公共目的方面的功能越强，越靠近塔基的程序在解决纠纷和服务个体权利方面的功能越强。应当重构各级法院在审级结构中的功能定位，即一审法院重点在于诉讼引导和事实认定，提高实体判决比例，定纷止争；二审法院既审查事实和法律适用问题，也准确回应上诉请求，力争两审终审；再审法院依法纠错，统一裁判标准；最高人民法院择案而审，保证法律正确实施。
（二）在审理体系上独立诉讼要件审查
诉从成立到请求被支持（或驳回），依次包含3个阶段构成要件的审查：一是起诉要件审查，即审查原告在诉状中是否明确被告、诉讼请求、事实和理由等形式要素；二是诉讼要件审查，即审查是否具备司法审查权行使的界限、正当当事人、审理必要性、特殊情况下排除诉的障碍等诉讼法律关系成立的要件；三是本案要件审查，即审查原告的诉讼请求能否得到支持。独立诉讼要件审查，其功能除了将部分没有审理必要性的诉讼排除在本案要件审查以外，还包括结合特定的社会环境，将未成熟的权利或利益界定为具备诉的利益，从而逐步扩大法律保护的范围。
行政诉讼中的受案范围、原被告适格、起诉期限等均为诉讼法律关系成立要件，应当归入诉讼要件并通过对席审判的方式加以审查。可以将行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件归入起诉要件，尽量低阶化或无阶化。经审查不符合起诉要件的，以裁定驳回起诉；经审查不符合诉讼要件的，以判决驳回起诉；经审查不符合本案要件的，以判决驳回诉讼请求。
（三）在审查方式上均衡体现主、客观两方面诉讼构造
行政诉讼既保障权利又监督权力，应当兼有主、客观两方面诉讼构造特点。强调主观诉讼构造，有利于纠正以往过于偏重发挥秩序维护的功能，转向对私权的保护，但仍应顾及当事人诉讼能力的差异，现阶段不宜对原告设置过高门槛。行政诉讼客观诉讼构造理论有所谓形式当事人的观念，即并不在“系争法律关系的权利归属意义上确定当事人”，而是“基于是否有必要纠正官厅的活动依职权进行”。现阶段，可以在程序审即审查是否符合起诉条件（诉讼要件）时立足于客观诉讼构造，原告仅负担推进诉讼程序进行的证明责任，只要原告主张的权益值得裁判保护，即认定具备诉的利益。同时，在实体审即审查本案要件时立足于主观诉讼构造，重点围绕原告的核心权利主张、结合行政行为的合法性与效力进行审理和裁判，注重化解纠纷和解决具体事，防止将一次诉讼、一并解决的问题分割成多个行为、多起纠纷、多件案件。
（四）在裁判过程中提升亲历性和沟通功能
“以诉权为基础构建的司法结构，必然是一个包含诉权与审判权商谈机制的结构。”完整的诉讼程序结构包含起诉和受理→准备→口头辩论期日开庭审理→判决宣告等要素，在起诉和受理阶段即需要分解起诉审查的对象，其中的形式要件在起诉时形式审查，实质要件在日后庭审中实质审理。“行政诉讼的发展史，也是行政诉讼受案范围、原告资格不断扩张的历史。”行政诉讼应当呈现根据社会发展不断开放的态度，并使原告的正当利益转化为权利。对是否纳入受案范围、具有利害关系、延误起诉期限等如有疑问，都应当引入对抗程序，只要原告值得保护，或者（形式上）违法的行政行为应当纠正，就具备实体审理的条件。同时在判断诉讼要件存否之前已经明确原告诉无理由时，仍应当先驳回起诉，而不能驳回诉讼请求，旨在维持诉讼要件作为本案判决前提要件的理论基础。
（五）在诉讼效果上吸纳水平结构的补充作用
水平诉讼结构强调纠纷解决的非正式性、自生性和妥协性。法院居中促成当事人对等交涉，虽然主要反映了当事人之间的平等协商关系，但同时也含有“诉—辩—审”三方关系的意味。妥协和交涉往往需要在个案之外寻找争议的根源，这有利于彻底解决纠纷，实现对诉的根源的治理。在行政诉讼中引入多元纠纷解决机制的另一原因在于，数量众多的行政案件涉及征地拆迁问题，这类纠纷前后延续的行政行为多样、纠纷周期长、法律规定较为原则、社会关注度高，并且公益征收项目对迅速化审判的要求较高，因而不完全适用封闭的诉讼程序和对抗、判决的审理结构。同时，结合行政诉讼法有关“原行为与复议行为一体化”“不改变原行为的复议机关为共同被告”等规定，时机成熟时宜将更多行政争议前置由行政复议程序处理，更充分发挥复议纠错、瑕疵治愈和解决行政争议的主渠道功能。
六、认真对待行政诉判关系
诉讼程式是罗马法程式诉讼制度的核心。在程式诉讼制度下，只有原告提出的请求符合法庭认可的程式之一时，法庭才会着手处理该项请求。行政诉讼将实体判决要件前移至起诉阶段严格审查，对经审查认为不符合起诉条件的案件裁定不予立案或者驳回起诉，而不再审查行政行为合法性，登记立案仍以满足高阶化的起诉条件为前提。高阶化的行政诉讼，其形式与罗马程式诉讼有着相当程度的同构性，既难以向后有效解决纠纷，也难以向前积极预防纠纷，难以撬动并发展行政法，难以拓展权利的范围。
“如此多的诉讼遭到驳回无外乎表明，既有的处分已经背离了国民欲以诉讼纠正行政违法的期待，而这绝非令人欣喜的现象。”贯彻落实立案登记制，实现实质性解决行政争议，应当反思和重新审视行政诉判关系，确立一次性解决纠纷的审理理念，在审理体系上独立诉讼要件审查，在审查方式上汲取主、客观诉讼结构的各自优势，适度体现诉与判相对应。同时，在裁判过程中提升亲历性，提升对席审判在诉讼要件审查中的比重，在效果上注意吸纳水平诉讼结构的沟通、协商、对话功能。当然，由于我国并不采取纯粹的当事人主义，而是当事人主义与职权主义要素相混合，因此有必要利用职权指挥加快审理进度，重点是对起诉事由、诉讼请求的释明、引导和合理解释，以及职权进行主义等程序性事项的规范。
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