杭州中院判例：违反“一户一宅”规定行为的认定及违法拆除的赔偿责任

裁判要旨

1.1998年8月29日修订并于1999年1月1日施行的《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……”，这是关于“一户一宅”最早的法律规定。根据法不溯及既往原则，在1999年1月1日之前建设的房屋，不受“一户一宅”规定的限制。

2.如果涉案房屋取得了集体土地使用权证（俗称“宅基证”），则属于合法建筑，不能再按违法建筑（包括违反“一户一宅”规定）进行查处。

3.违反土地管理法关于“一户一宅”规定的执法部门是土地管理部门，如果其他行政机关查处，属超越职权的违法行为。

4.居住权是公民的基本权利，如果涉房屋系当事人的唯一住房，即便该房曾经系违反“一户一宅”规定的违法建筑，在没有解决当事人居住问题的情况下，也不应通过拆除的方式予以处理。

5.《国家赔偿法》第三十二条第二款的规定：“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，如果合法宅基地上的房屋被行政机关违法拆除后，恢复原状是保护宅基地使用权最直接的赔偿方式。除非因为规划变更，原址不宜再重新建设房屋，才能通过支付赔偿金的方式予以赔偿。

案情回顾

原审法院经审理查明，徐某某系杭州市××区新登镇××村人，其在新登镇××号地块上有一幢两间两层的老房子，该房屋长8米、宽7.2米，院墙长7.2米、宽6.3米。该房屋建于1978年。1988年，徐某某一家四人在炉头另处审批建房二间三层，面积约140平方米，1991年6月30日，原杭州市富阳县人民政府（现为杭州市富阳区人民政府）对该二处房屋制作富集建（1991）字第132957号集体土地建设用地使用证，用途为“住宅、猪舍、菇房”，并均登记在徐某某名下。2017年5月23日，徐某某因夫妻关系不和，至杭州市××区民政局办理离婚手续，并协议约定将位于炉头村91号房子归其前妻及儿子徐某华所有，案涉房屋归其及女儿、外孙所有。2017年7月31日，新登镇政府向徐某某发出限期拆除旧房通知书，责令徐某某户于2017年8月3日前自行拆除此旧房子，若逾期未拆，将实施强制拆除，并将该通知书送达给徐某某前妻胡某英。2017年9月1日，新登镇政府组织人员将徐某某位于炉头的老房子予以强制拆除。另查明，案涉房屋在拆除前有徐某某母亲等人居住。

原审法院认为，现行《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。该法自1999年1月1日起施行。《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第三十五条第二款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不超过一百四十平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不超过一百六十平方米。”第三十六条第三款规定：“农村村民经批准易地建造住宅的，原宅基地应当在住宅建成后交还村民委员会或者农村集体经济组织，并由土地行政管理部门注销原宅基地的土地使用权；属于建新拆旧的，地上建筑物应当自行拆除，拒不拆除的，由土地行政主管部门责令限期拆除。”徐某某称涉案房屋建于1978年，另处房屋建于1988年，并且两处房屋均已在1991年6月30日取得集体土地使用权证，根据法不溯及既往原则，徐某某的房屋均属于在1999年1月1日《中华人民共和国土地管理法》修订实施前经依法批准合法取得的宅基地，故不受宅基地“一户一宅”政策的限制，属合法建筑，且违反土地管理法中的一户一宅规定的行为，依法应由土地管理部门责令限期拆除，新登镇政府以徐安宇违反一户一宅为由拆除徐某某房屋系超越职权，在对涉案房屋进行拆除前，新登镇政府未经依法调查取证即认定案涉房屋系违法建筑，系认定事实错误，新登镇政府在拆除时未依照法定程序进行，程序违法，徐某某要求确认强拆行为违法的诉讼请求，理由正当，原审法院予以支持。对于徐某某要求新登镇政府恢复原状的诉讼请求，原审法院认为，徐某某于2017年与其妻子协议离婚，将位于炉头村91号新房子归其妻子和儿子所有，而老房子归其及女儿、外孙所有，故案涉房屋成为其唯一住房。为保障徐某某及其家人的基本居住权，徐某某要求新登镇政府恢复原状的理由正当、合法，原审法院予以支持。

关于徐某某要求新登镇政府赔偿屋内财产损失15000元的诉讼请求，原审法院认为，徐某某在庭审中列举了屋内物品有床、床上用品4套、冰箱一台（旧）、灶用品、电饭煲、洗衣机、打稻机一只、八仙桌一张等，新登镇政府称其在强拆时对屋内物品列了清单，并叫公证机关进行了公证，但在庭审中或庭后未向原审法院提交相关证据，原审法院根据日常生活经验，认为徐某某屋内存在上述生活物品的可能性较大，新登镇政府在强拆时即便将上述其中一些物品搬出屋外放置于空地上，但没有妥善进行交接，也未妥善保管，致使一些物品遗失或损坏，其应承担一定的赔偿责任。对于上述物品，原审法院根据其使用年限及其重置价格酌情定价。

综上，徐某某合理部分诉请原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第一款第（三）项的规定，判决如下：一、确认杭州市富阳区新登镇人民政府于2017年9月1日对徐某某位于杭州市××区新登××号地块上的房屋实施的强制拆除行为违法。二、杭州市富阳区新登镇人民政府于判决生效后二个月内将徐某某位于杭州市××区新登××号地块上的房屋及院墙恢复原状。三、杭州市富阳区新登镇人民政府向徐安宇支付赔偿金人民币10000元，于判决生效后十五日内付清。四、驳告徐某某其他诉讼请求。本案受理费50元,由杭州市富阳区新登镇人民政府负担。

宣判后，新登镇政府不服，上诉称，一、上诉人的行政拆除行为合法合理。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。根据上诉人调查发现，被上诉人拥有两处房屋，违反了“一户一宅”的规定，其次，按照省市镇党委政府提出的“三改一拆”工作要求，对一户多宅进行清理，被上诉人的案涉房屋系危旧房屋，存在安全隐患，且位于拆迁范围内。基于法律规定、政策要求及居住安全三方面的原因，上诉人在下发有关通知及对被上诉人多次沟通无果后对案涉房屋进行了拆除。二、案涉房屋位于新登镇××村土地利用规划的复垦区。案涉房屋所在的新登镇炉头村42-9-148号地块属于拆迁范围内的复垦区，现该地块上房屋已拆除，即使强制拆除行为违法，结合实际情况，已无恢复原状可能。三、案涉房屋拆除前不存在院墙，现原审法院判决恢复其院墙，超出了恢复原状的范畴，也违反了村镇建设规划。综上，上诉人认为原审事实认定错误，请求：请求依法撤销（2018）浙0111行初63号杭州市富阳区人民法院民事判决书并依法驳回被上诉人的诉讼请求。

被上诉人徐某某答辩称，一、上诉人仅有被拆除房屋一处，没有别的房屋，未违反法律规定。上诉人在拆除徐某某的涉案房屋前，徐某某仅仅有被拆除房屋即新登镇××村炉头42－9－148一处住房，再无其他宅基地房子。上诉人认为位于炉头村91号房子也归徐某某所有，与事实不符。2017年7月31日，因夫妻关系不和，徐某某与其前妻离婚，离婚协议约定炉头村91号房子归其前妻所有，且目前由其前妻居住。因此炉头村91号房子并非徐某某所有，徐安宇仅有被拆除房屋一处，未违反《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定。二、包括院墙在内被拆除房屋面积未超标，符合法律法规规定。根据徐某某提供的“集体土地使用证”及照片和证明，房屋加上院墙的占地面积为102.96平米（房屋长8米、宽7.2米，院墙长7.2米、宽6.3米），均未违反《中华人民共和国土地管理法》及《浙江省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》相关规定。上诉人方提出强制拆除时没有院墙，与事实严重不符，一审徐某某提供的照片及今天庭审当中徐某某再次提交照片等证据再次证实强制拆除前，徐某某房屋周围存在院墙，上诉人拆除房屋同时拆除了院墙。三、徐某某的房屋并非危房，非强制拆除对象。徐某某的房屋始建于1978年，在拆除前，徐某某及母亲等人居住在该房屋，未发现安全隐患。在未经有房屋安全鉴定资质机构鉴定的情况下，上诉人认为涉案房屋是危房，纯属主观臆测，无任何法律依据。四、上诉人执法缺乏事实与法律依据，超越职权，违反法定程序，须承担相应法律责任。上诉人未查清徐某某房产情况，也未有执法权限或未得到有关部门授权，随意强制拆除案涉房屋，使徐某某现无居所，只能暂时在马路上搭建一个小木棚生活。上诉人作为基层行政机关，其行使行政权力需有法律依据或法律授权。但在本案中，既未查明涉案事实，也未享有相应法律权力，严重损害行政相对人合法权益，因此要承担相应法律责任。徐某某的诉讼请求合法正当，因此，原审法院支持徐安宇的诉讼请求合法正当。五、上诉人认为涉案房屋区域属于复垦区，已无恢复原状可能。该主张缺乏事实与法律依据，其目的是逃避法律责任。目前，徐某某还生活在涉案房屋附近，对该区域的了解，没有收到有关机关作出的复垦文件，上诉人也未提供相关证据证明该区域属于复垦区，其主要目的是逃避法律责任。徐某某从出生至今一直生活在涉案房屋里，对这里充满深厚情感，上诉人的强拆行为，不仅侵害其物权，同时还伤害徐某某对老家的情感。另外，徐某某还是退伍军人，其参军期间为国防事业作出一定贡献，而现在因上诉人的违法行为，导致其老无居所，一个最基本的心愿即要求上诉人回复原状，得到法律的认可。因此，请求法庭驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

最高法裁判

经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。

本院认为，原审法院认为案涉房屋与另处炉头村91号房屋均建造于1991年前，且均在1991年6月30日取得集体土地使用权证，该两处房屋均属合法建筑具有事实依据。徐某某于2017年与其前妻协议离婚，约定位于炉头村91号房屋归前妻及儿子所有，案涉房屋归其及女儿、外孙，案涉被拆除房屋系徐某某唯一住宅，上诉人新登镇政府关于该房屋违反一户一宅规定的上诉理由不能成立。上诉人称案涉房屋系危旧房屋，但未提供该房屋经有权机关鉴定为危房的证据材料，对该上诉理由不予采纳。上诉人拆除案涉房屋缺乏事实和法律依据，未经法定程序，原审法院确认违法，符合法律规定。

关于原审法院判决新登镇政府对被拆除房屋及院墙恢复原状是否适当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，因新登镇政府的违法拆除行为，导致徐某某唯一合法住宅被拆除，其居住权益无法得到保障。根据国家赔偿法的上述规定，新登镇政府应当依法及时履行赔偿义务。新登镇政府对案涉被拆除房屋恢复原状，使案涉房屋的情况恢复到违法行为作出之前的状态，是履行赔偿义务的一种方式。鉴于案涉房屋所在地块周边仍有大量住宅存在，对被拆除房屋恢复原状并不会直接影响该地块的现状及用途，原审法院出于保障徐某某居住权益的考虑，判决新登镇政府对被拆除房屋及院墙恢复原状并无不当。根据徐某某提交的《集体土地建设用地使用证》，案涉被拆除房屋长8米、宽7.2米，院墙长7.2米、宽6.3米，上诉人认为案涉房屋拆除前不存在院墙，但未提交证据予以证明，对该上诉理由不予采纳。

上诉人提交的证据不足以证明其在强拆案涉房屋时，对屋内物品进行登记、造册、转移并妥善保管，以及通知徐某某领取相关物品。原审法院根据本案实际情况及相关物品的折旧情况等，酌情确定案涉房屋内的物品损失为人民币10000元，并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十七条第二款规定：“赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。”原审法院判决新登镇政府于判决生效后十五日内付清赔偿金，存在不当，予以指正。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费人民币50元，由上诉人杭州市富阳区新登镇人民政府负担。